作者：王雷
黨的二十大報(bào)告中指出：“扎實(shí)推進(jìn)依法行政。法治政府建設(shè)是全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程。”習(xí)近平總書(shū)記指出，“各級(jí)政府要以保證民法典有效實(shí)施為重要抓手推進(jìn)法治政府建設(shè)”“法治政府是建設(shè)法治國(guó)家的重點(diǎn)”。法治政府建設(shè)是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容。如何切實(shí)實(shí)施民法典、充分發(fā)揮民法典在推進(jìn)法治政府建設(shè)過(guò)程中的“重要抓手”作用？我們要善于從民法典具體制度安排中提煉出“法不禁止即自由”“法無(wú)授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”、風(fēng)險(xiǎn)治理、小區(qū)善治等五種法治思維，并使這些法治思維成為推進(jìn)法治政府建設(shè)、切實(shí)提升政府治理能力的行動(dòng)自覺(jué)和共同遵循。
我國(guó)民法典既明確了民事主體的權(quán)利義務(wù)責(zé)任，也為公權(quán)力的行使劃定了邊界。民法典中“機(jī)關(guān)”出現(xiàn)44次，包括機(jī)關(guān)法人、法人登記機(jī)關(guān)、戶口登記機(jī)關(guān)、婚姻登記機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、公安等機(jī)關(guān)。民法典中“登記機(jī)構(gòu)”出現(xiàn)21次，“公安”出現(xiàn)3次，“民政部門(mén)”出現(xiàn)17次，“有關(guān)部門(mén)”出現(xiàn)8次，“主管部門(mén)”出現(xiàn)7次。民法典中有很多法律規(guī)范直接關(guān)涉公權(quán)力行使，這也說(shuō)明在民法典實(shí)施和社會(huì)治理過(guò)程中離不開(kāi)公權(quán)力的必要介入。法治的核心要義是“規(guī)范公權(quán)力，保障私權(quán)利”，對(duì)民事權(quán)利的確認(rèn)和保障是民法典中貫穿始終的一條明線，約束和規(guī)范公權(quán)力則是民法典中的重要暗線之一。民法典在規(guī)范公權(quán)方面進(jìn)行了大量有益的探索。民法典是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治基礎(chǔ)，是人民群眾美好幸福生活的重要保障。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化集中體現(xiàn)為“良法善治”。民法典確立基本價(jià)值取向，經(jīng)由“良法”推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化。我們要深刻把握民法典具體制度安排中體現(xiàn)出的法治思維，經(jīng)由“善治”推進(jìn)法治政府建設(shè)、推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。
一、“法不禁止即自由”的法治思維
民法典中自愿原則對(duì)應(yīng)“法不禁止即自由”的法治思維和日常法諺，是社會(huì)主義核心價(jià)值觀中自由的民法表達(dá)。對(duì)民事主體而言“法不禁止即自由”，此種法治思維對(duì)應(yīng)公權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)面清單管理模式。根據(jù)職權(quán)法定的要求，只要不是負(fù)面清單列舉的事項(xiàng)，政府無(wú)權(quán)進(jìn)行審批，這實(shí)際上形成了對(duì)政府權(quán)力的一種有效規(guī)范和制約。民法典尊重民事主體從事民事活動(dòng)的自主自愿，充分保護(hù)人身自由和人格尊嚴(yán)。理解“法不禁止即自由”的關(guān)鍵是妥當(dāng)界定“法”的范圍。“法不禁止即自由”中的“法”既包括法律的具體規(guī)則，也包括法律的基本原則；既包括法律，也包括不違背公序良俗原則的習(xí)慣。民法典所保障的民事主體的自主自愿不是絕對(duì)的，而要受誠(chéng)信、公序良俗、綠色原則等的必要限制。
二、“法無(wú)授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”的法治思維
公權(quán)力機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力時(shí)、在從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)時(shí)、在保障民事主體自由或者對(duì)民事主體自由進(jìn)行必要限制時(shí)，都要遵循“法無(wú)授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”。
公權(quán)力機(jī)關(guān)從事超出“為履行職能所需要”民事活動(dòng)時(shí)，對(duì)應(yīng)的民事法律行為無(wú)效，對(duì)應(yīng)的事實(shí)行為可能構(gòu)成侵權(quán)。理解“法無(wú)授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”的關(guān)鍵是妥當(dāng)界定“法”字的范圍，不能將之局限于行政法等公法法律部門(mén)，民法典天然構(gòu)成了依法行政等公權(quán)力行使的邊界。民法典當(dāng)然屬于行政法定原則中“法”的重要組成部分。現(xiàn)代行政法不再簡(jiǎn)單奉行“管得最少的政府是最好的政府”，而是要求行政權(quán)力區(qū)分情況，有所為、有所不為，以實(shí)現(xiàn)善治，對(duì)其他公權(quán)力同樣如此。
民法典中“法無(wú)授權(quán)不可為”的法治思維有利于更好發(fā)揮政府在資源配置中的作用。“法無(wú)授權(quán)不可為”約束公權(quán)力機(jī)關(guān)“亂作為”的現(xiàn)象，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。例如機(jī)關(guān)法人超出其民事權(quán)利能力和行為能力范圍對(duì)外從事的民事法律行為無(wú)效。規(guī)范和約束公權(quán)力是法治建設(shè)的重點(diǎn)之一，“新官不理舊賬”違背了機(jī)關(guān)法人作為獨(dú)立法人的主體定位。又如，民法典通過(guò)確認(rèn)私權(quán)利、保護(hù)私權(quán)利，實(shí)質(zhì)上也為公權(quán)力的行使劃定了標(biāo)準(zhǔn)和界限。物權(quán)等各類(lèi)民事權(quán)利均具有排斥公權(quán)力干預(yù)的作用。民法典是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法，民法典劃定了合同自由與國(guó)家干預(yù)的楚河漢界。政府對(duì)于合同的干預(yù)必須以合同行為損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益為前提。再如，政府在深入推進(jìn)“放管服”改革、深化行政審批制度改革、構(gòu)建社會(huì)信用體系和構(gòu)建以信用為核心的新型市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制過(guò)程中，都要注意依法行政與比例原則。
“法定職責(zé)必須為”約束公權(quán)力機(jī)關(guān)不作為現(xiàn)象，民法典對(duì)民政部門(mén)、公安等機(jī)關(guān)、不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、人民檢察院等提出職責(zé)新要求。例如民法典賦予民政部門(mén)兜底承擔(dān)國(guó)家監(jiān)護(hù)的職責(zé)，賦予民政部門(mén)向人民法院兜底提起撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)資格申請(qǐng)的職責(zé)，賦予法人登記機(jī)關(guān)依法及時(shí)公示法人登記的有關(guān)信息的職責(zé)，賦予檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察民事公益訴訟保護(hù)英烈權(quán)益的職責(zé)。“法定職責(zé)必須為”的法治思維派生對(duì)應(yīng)公權(quán)機(jī)關(guān)的職責(zé)清單，有利于構(gòu)建職責(zé)明確的政府治理體系。
針對(duì)行政機(jī)關(guān)法人違反“法無(wú)授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”，違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起行政公益訴訟。
三、風(fēng)險(xiǎn)治理的法治思維
突發(fā)事件等緊急情況對(duì)民法典影響深遠(yuǎn)，對(duì)政府風(fēng)險(xiǎn)治理能力也提出新要求。民法典對(duì)突發(fā)事件等緊急情況下政府治理能力的新要求對(duì)應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)治理的法治思維。
因發(fā)生突發(fā)事件等緊急情況，監(jiān)護(hù)人暫時(shí)無(wú)法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，被監(jiān)護(hù)人的生活處于無(wú)人照料狀態(tài)的，被監(jiān)護(hù)人住所地的民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)為被監(jiān)護(hù)人安排必要的臨時(shí)生活照料措施，體現(xiàn)了對(duì)被監(jiān)護(hù)人的人文關(guān)懷。結(jié)合新冠肺炎疫情防控工作，民法典完善國(guó)家訂貨合同制度。國(guó)家根據(jù)搶險(xiǎn)救災(zāi)、疫情防控或者其他需要下達(dá)國(guó)家訂貨任務(wù)、指令性任務(wù)的，有關(guān)民事主體之間應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)訂立合同。民法典在征用組織、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)的事由中增加“疫情防控”。進(jìn)一步完善了業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)制度。增加規(guī)定業(yè)主對(duì)應(yīng)急處置措施和其他管理措施的配合義務(wù)，要求物業(yè)服務(wù)企業(yè)對(duì)應(yīng)急處置措施負(fù)有配合義務(wù)，體現(xiàn)小區(qū)應(yīng)急治理中協(xié)同治理、系統(tǒng)治理和多方共治理念。
四、小區(qū)善治的法治思維
小區(qū)治理是市域治理和國(guó)家治理的有機(jī)組成部分。小區(qū)善治是基層治理現(xiàn)代化、市域治理現(xiàn)代化和國(guó)家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。民法典助力小區(qū)治理，推進(jìn)小區(qū)善治，對(duì)政府在推進(jìn)小區(qū)善治過(guò)程中的角色定位進(jìn)行了清晰界定，要求政府公權(quán)力不能缺位。民法典是推進(jìn)治理現(xiàn)代化的制度保障，妥當(dāng)協(xié)調(diào)常態(tài)與突發(fā)、自治與管制、職權(quán)與職責(zé)、市場(chǎng)與政府、城市與鄉(xiāng)村、家庭與社會(huì)在市域社會(huì)治理中的角色地位，致力堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。
針對(duì)小區(qū)治理過(guò)程中公權(quán)力的缺位現(xiàn)象，針對(duì)高空拋物治理難，民法典綜合施策，推動(dòng)多方共治。第一，針對(duì)業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)成立難，民法典要求地方人民政府有關(guān)部門(mén)、居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)立業(yè)主大會(huì)和選舉業(yè)主委員會(huì)給予指導(dǎo)和協(xié)助，而非批準(zhǔn)、監(jiān)督等等。公權(quán)力機(jī)關(guān)和基層自治組織在小區(qū)治理過(guò)程中不能缺位也不能越位，體現(xiàn)了源頭治理和多方共治思維。選舉業(yè)主委員會(huì)、設(shè)立和召開(kāi)業(yè)主大會(huì)，才能對(duì)有關(guān)共有和共同管理權(quán)利的重大事項(xiàng)進(jìn)行共同決策。第二，針對(duì)業(yè)主維權(quán)難，民法典突出行政手段在規(guī)制業(yè)主違法行為中的重要地位：業(yè)主或者其他行為人拒不履行相關(guān)義務(wù)的，有關(guān)當(dāng)事人可以向有關(guān)行政主管部門(mén)報(bào)告或者投訴，有關(guān)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法處理。第三，針對(duì)高空拋物治理難，民法典要求公安等機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)調(diào)查，查清責(zé)任人。
習(xí)近平總書(shū)記指出：“民法典實(shí)施水平和效果，是衡量各級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)履行為人民服務(wù)宗旨的重要尺度。國(guó)家機(jī)關(guān)履行職責(zé)、行使職權(quán)必須清楚自身行為和活動(dòng)的范圍和界限。”民法典是私法的基本法，現(xiàn)代民法在堅(jiān)持私法品格的基礎(chǔ)上，以問(wèn)題為導(dǎo)向呈現(xiàn)出越來(lái)越多的公私交融協(xié)同特點(diǎn)。不少公法規(guī)范進(jìn)入民法典，民法典妥當(dāng)規(guī)范公權(quán)力，推進(jìn)法治政府建設(shè)，這是民法典中的國(guó)家法理。
（作者單位：中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院）
